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【壮丽70年 奋斗新时代】改善民生最长情的告白:持续深入推进基本公共服务均等化

2019-09-20 来源:《中国财政》

  基本公共服务均等化是党的十六届六中全会提出、中央部署推进的一项重大战略决策,是落实以人为本、推动科学发展的重要制度性安排。广东省是全国改革发展的先行地,推进基本公共服务均等化,形成惠及全民的公共服务体系,让人民群众共享改革发展成果,是广东贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”的必然要求。

  推进基本公共服务均等化:广东一直在路上

  切实保障和改善民生,让全省人民享受到改革带来的红利,始终是广东省委省政府努力的方向。推进基本公共服务均等化既是广东改革发展的必然要求,又是一项长期艰巨的基本任务。

  (一)先行先试,于全国率先推进基本公共服务均等化。按照中央推进基本公共服务均等化的决策部署,早在2008年3月,广东省就着手开展基本公共服务均等化的体制政策研究,加强推进基本公共服务均等化的制度设计和规划引领。2009年12月,《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009—2020年)》(以下简称《规划纲要》)在全国率先出台。2012年,国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》后,广东省对照国务院相关规定,及时对《规划纲要》进行了修编,并于2014年5月印发实施。经过这次修编,拓宽了基本公共服务范围,形成了“5+5”框架体系,即5项基础服务(公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、公共安全)和5项基本保障(生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态环境保障)的基本公共服务框架,并细化了实施阶段目标和措施,重新测算了财力需求,完善了配套政策体系,使广东推进基本公共服务均等化进程既符合国家政策规定,又切合本省经济社会发展的实际。

  (二)发挥示范效应,开展基本公共服务均等化综合改革试点。为加快基本公共服务均等化进程,探索更高效的改革道路,发挥典型示范效应,确保《规划纲要》各阶段目标顺利实现,2012年,省政府印发《深入推进基本公共服务均等化综合改革工作方案》,确定以惠州市为首个试点市,开展基本公共服务均等化综合改革。试点期间,惠州市结合实际、大胆创新,探索出一套具有示范性的制度体系和工作框架,如通过建立市级基本公共服务均等化专项统筹资金,探索建立财政横向转移支付机制,统筹资源要素配置提高基本公共服务供给效率,改革付费机制满足基本公共服务多层次选择需求等。综合改革试点工作成效明显,示范效应显著。2014年和2015年,为进一步扩大改革试点效应,省政府决定在惠州市继续深化综合改革试点的基础上,将改革试点地区范围扩大到珠海、清远等7市。2016年底,综合改革试点顺利结束,各试点市均按时保质完成了试点任务,取得了预期效果。各试点市的积极探索,为广东省全面实施基本公共服务均等化积累了经验。

  (三)“十三五”时期,力争率先实现基本公共服务均等化。《国家“十三五”推进基本公共服务均等化规划》印发后,广东启动了对《规划纲要》的再次修编,并经省政府同意,于2017年6月正式印发《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009—2020年)》(2017年修编版)。本次修编明确了广东省基本公共服务制度,提出了《“十三五”广东省基本公共服务清单》,清单覆盖了十大领域共104个服务项目,调整了实施阶段及阶段目标,进一步细化和量化了十个基本公共服务均等化领域的阶段目标任务和工作措施,区分轻重缓急,确立优先顺序,统筹兼顾,重点突破。同时,为贯彻落实党的十九大关于加快推进基本公共服务均等化的决策部署及习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时关于完善基本公共服务均等化推进机制的讲话精神,2019年初,经省政府同意印发了《广东省完善基本公共服务均等化推进机制的实施方案》。

  广东经验:在实践中不断探索创新体制机制

  稳步扎实推进基本公共服务均等化,核心是形成既保障基本供给、又提升供给效率的可持续的基本公共服务体制机制。在推进基本公共服务均等化过程中,广东省着力探索创新体制机制,实现了民生资金由“舍得花”向“花得好”的转变。

  (一)完善工作机制,确保权责行统一。省级层面,不断完善《规划纲要》实施工作机制,基本形成了由财政部门承担日常工作、各有关部门按职能分工主动参与推进的大工作架构。特别是按照党的十八届三中全会提出的建立事权和支出责任相适应的制度要求,对各项基本公共服务项目的支出责任在省以下层面作出原则性划分,区域性较强的公共服务作为地方事权,省级政府主要负责全省基本公共服务标准确定、地方政策法规制定、涉及省级事权的基本公共服务提供与财力保障,确保基本公共服务均等化权责统一。地市层面,根据国家和省的要求,结合自身市情财力,也形成了独具特色基本公共服务均等化的工作目标、实施机制等。如惠州市按照“保基本、广覆盖、促均等、可持续”的思路,着力推动全市城乡之间、县区之间、不同群体之间的基本公共服务项目全面覆盖,并依据市情财力,动态扩大基本公共服务项目覆盖范围;清远市则重点从教育和医疗两个方面突破。

  (二)加大投入力度,完善投入机制。坚持尽力而为、量力而行的原则,全省各级财政部门不断调整优化支出结构,加大对民生领域的财政投入力度,建立以基本公共服务均等化为导向的财政投入及保障机制。2012—2015年,全省各级财政对基本公共服务领域的投入达到10517.94亿元,占全省一般预算支出的比重从35.07%提高到48.28%。到2018年,全省各级财政部门积极履行职能,有力保障了教育、文化、卫生、社会保障等基本公共服务领域资金需求。全年全省基本公共服务支出8987亿元,占全省一般公共预算支出比重达57.2%。投入机制方面,地市也在实践中探索出多种方式,如惠州市创新设立基本公共服务均等化横向转移支付统筹资金,实现统筹资金规模随着财政收入的增长而逐年稳定增长;珠海市结合本市发展情况,专门设立西部地区和海岛专项转移支付资金,以平衡区域间发展不平衡问题;江门市建立全市统一标准底线均等项目转移支付机制,按照因素法,对不同区域分档给予补助;清远市建立了“强统筹、提绩效”的资金筹集机制,在全省范围内率先实施零基预算改革,强化财力统筹。

  (三)破除区域壁垒,推进一体化。针对影响和制约区域基本公共服务一体化的突出问题,积极进行体制和机制的创新,2009年省级层面编制实施了《珠江三角洲地区基本公共服务一体化规划(2009—2020年)》,从资源共享、制度对接、待遇互认、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一和指挥协调等八个方面入手,努力破除珠三角行政区划、城乡二元体制的限制和障碍,构建资源要素优化配置、共建共享、流转顺畅、协作管理的社会公共事务管理机制,推动珠三角地区率先建立区域一体化的基本公共服务体系。地市层面则主要以鼓励引导方式调动县区积极性。如惠州市安排部分资金对县(区)、乡镇自主实施的基本公共服务项目进行适当补助,重点解决各县(区)基本公共服务均等化中存在的短板和薄弱环节;江门市对关键项目达到全省或全市先进水平的地区,进行激励性奖励,充分调动了各市(区)的积极性和主动性。

  (四)创新供给方式,强化体制保障。坚持推进基本公共服务均等化政府主导的原则,探索基本公共服务多样化供给形式,形成公共服务事业供给主体多元化格局,提高公共服务效率和质量;探索基本公共服务民主决策机制,选取村级公益事业建设“一事一议”、小型农田水利项目、农村危房改造和基层医疗机构建设等四项民生决策事项开展为民办事征询民意试点;深化省以下财政体制改革,通过调整完善分税制财政管理体制、建立县级基本财力保障机制、建立生态保护补偿机制、推进省直管县改革等,为《规划纲要》实施提供财力和体制保障。各地也积极创新基本公共服务供给方式,综合运用财政贴息、补助、奖励、竞争性分配等方式引导社会资金投入民生领域,完善基本公共服务保障网络,提高基本公共服务产品供给的效率和质量。如阳江市政府出台了《关于支持民间资本进入社会公共服务领域的意见》,鼓励企业投资教育、医疗卫生、文化体育、交通运输等领域,同时,深化事业单位改革,提高事业单位公共产品和服务供给效率。惠州市改革付费机制,由补贴供给方转变为直接补贴服务对象,如推行电子教育券,养老服务券,发放文化惠民卡等。

  (五)强化问需于民,回应公众诉求。自《规划纲要》实施以来,广东省要求各级政府在推进基本公共服务过程中注重从群众最关心、最迫切的问题入手,不断拓展、丰富基本公共服务领域和内容,做好重大惠民工程,使社会保障水平得到逐步提高,公众基本需求不断得到保障,民众满意度持续提升。为保障公众需求能够得以体现,广东省在基本公共服务均等化绩效考评中引入了公众满意度调查,把公众满意度作为各级地方政府基本公共服务均等化绩效的重要指标纳入考评,推动基本公共服务供给与人民群众需求“无缝对接”。

  群众获得感:广东推进基本公共服务均等化的终极目标

  一路走来,广东省推进基本公共服务均等化工作起步早、工作实,老百姓最基本、最关心的获得感在很大程度上得以满足。2017年最后一次开展的基本公共服务均等化绩效考评显示,全省基本公共服务均等化系数(基本公共服务均等化任务完成率)为0.9787,连续四个年度达到优秀等级。21个地市全部达到优良等级,改革成效显著。

  (一)基本公共服务保障标准进一步提高。近年来,随着基本公共服务均等化进程的深入,广东省各项基本公共服务的财政保障标准显著提高。目前广东省10个基本公共服务领域中,主要保障项目指标达到或超过全国平均水平的比例达到94%,城乡低保、特困人员、孤儿、残疾人保障、医疗救助等底线民生保障水平保持在全国前列。一些体现底线均等、普惠性的保障项目建立了稳定的增长机制,如,规定特困人员基本生活标准达到不低于当地最低生活保障标准的1.6倍;从2019年1月1日起,城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准从每人每月148元提高到170元,增幅为15%,同时积极推进参保扩面,城乡居民基本养老保险覆盖率达到98%以上。

  (二)区域、城乡不同群体间基本公共服务均等化差距进一步缩小。城镇职工医保、城镇居民医保、新农合和城乡医疗救助实现了制度衔接和区域内关系转移接续,在本省就读的异地务工人员子女,符合条件的可参加学校所在统筹地区城镇居民医保,并享受同等财政补助政策。非户籍常住人口在住房、随迁子女教育等方面逐步纳入基本公共服务均等化、一体化保障范围等。惠州等各综合改革试点市也积极探索推行电子教育券、文化消费卡、公共卫生券等公共服务券、实施“巡教”“巡医”制度等创新做法,统筹城乡资源要素配置,促进资源流通打破区域差异。

  (三)公众满意度逐年提高。2017年最后一次绩效考评结果显示,11个地市考评结果为优秀,10个为良好,公众满意度达到83.64%,比实施第一年2010年提高了7.44个百分点。21个地级以上市公众对基本公共服务均等化满意度的综合评价超过80分的有18个,显示大部分地市公众对当前基本公共服务均等化的状况感到比较满意。(原载于《中国财政》2019年第17期 责任编辑:李烝)

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